水资源资产管理体制包括两个层面：横向上，重点是明确不同部门的水资源资产管理职责划分；纵向上，重点是分清不同层级政府分别代表国家行使水资源所有权的权利清单和职责划分。考虑到自然资源部和水利部的水资源资产管理职责划分基本明确，此处重点分析纵向的水资源资产管理体制。

中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》明确，中央政府主要对大江大河大湖和跨境河流等直接行使所有权。我们理解，这里的“大江大河大湖和跨境河流”主要是从空间意义上使用的，自然资源部正在开展的水流自然资源所有权确权登记工作落实的就是该项任务。对于水资源资产而言，由于水资源具有流动性、不确定性等属性，应当重点从水量的角度入手，通过区域用水总量控制指标分解、江河水量分配、跨流域调水工程水量分配等合理分水方式，分清不同层级政府分别代表国家行使水资源所有权的职责边界。通过合理分水，授权地方政府代表国家享有部分水资源资产所有权人职责，其职责重点：一是在分水指标范围内，享有对取用水户进行水资源资产配置的权力；二是可通过征收水资源费（税）等方式享有部分所有权人收益；三是在服从流域水资源统一调度的前提下，负责所辖区域内河流水量调度；四是履行辖区内江河湖泊和地下水管理与保护的职责等。

产权体系是产权制度建设中的基础性和支柱性内容。目前涉及水资源资产产权的概念很多，宪法和法律有水流、水资源所有权、取水权3个概念，中央文件使用了水权、水流产权、水资源资产产权、水资源使用权、用水权等概念，在实践中还使用区域水权、区域水量、工程水权等概念。对于这些重要概念，不同的部门和单位、不同的人有不同的理解，对于研究和推进工作带来了很大的障碍。这其实也反映出水资源资产产权体系尚不成熟、尚未定型。

按照自然资源资产产权改革要求，结合水资源管理实际，需要抓紧构建有中国特色的水资源资产产权体系。其关键点有3个：

第一，坚持水资源国家所有权。水资源国家所有权是社会主义所有制决定的，也是《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国水法》所明确规定的，必须予以坚持。

第二，区分两类取水权予以不同规定。取水权是《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国水法》明确规定的一种物权类型，是直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的权利。按照取与用的特征，可分为两种，一种是“只取不用”，包括水库管理单位、灌区管理单位、自来水公司等公共供水单位的取水权，另一种是“既取又用”，包括工业企业等自备水源取用水户的取水权。从权利内容分析，前者重点是特许经营性质的权利，后者才是物权意义上的权利。

第三，引入用水权概念。党的十八届五中全会要求建立健全用水权初始分配制度，党的十九届五中全会进一步提出推进用水权市场化交易。我们认为，“用水权”一词，强调的是终端用水户的水资源使用权，其范围主要包括“既取又用”的工业企业等自备水源取用水户的取水权、灌区内用水户的用水权、使用自有水塘水库水的农村集体经济组织及其成员的用水权。按照“物权的种类和内容由法律规定”的物权法定原则，有必要在修订《中华人民共水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》时，对上述水资源资产产权种类和内容予以进一步规定。

水资源资产产权流转制度，集中体现为水权交易制度。当前和今后一段时期，需要进一步落实水利部《水权交易管理暂行办法》，有序开展区域间、取用水户间多种形式的水权交易，积极培育水权交易市场，充分发挥市场机制对优化配置资源的作用。

需要说明的是，当前的水权交易主要是区域间、取用水户间在确权后应用市场机制优化配置水资源，属于二级市场范畴。伴随着水权交易制度的推行，必然要求在初始配置和确权环节也逐步引入市场机制，通过实行水资源有偿出让，逐步构建水权交易一级市场。这是因为，一方面，水权交易制度的推行，使水资源使用权无偿取得和有偿取得两种形态并存，为了避免出现同一个地区有的工业企业需要通过市场交易有偿取得水资源使用权，而有的却可以通过向政府申请取水许可无偿取得水资源使用权的“双轨制”，维护市场公平，必然要求在初始配置和确权环节也引入市场机制，实行水资源有偿出让。目前内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区等开展水权交易的地区已经出现了这样的需求。另一方面，从培育水权交易市场上看，如果水权交易一级市场不放开，二级市场也活跃不起来。也就是说，如果向政府无偿申请取水许可和通过交易有偿取得水资源使用权两种方式同时存在，则取用水户有用水需求就都希望向政府无偿申请，而不愿通过市场进行交易，这将严重制约二级市场的发育。只有政府不再无偿配置新增水资源使用权，才会催生通过市场交易取得水资源使用权，培育和发展水权交易市场。

实行政府有偿出让水权涉及到水资源管理体制的重要变革，不能一蹴而就，也不能“一刀切”，需要根据不同地区的水资源利用和管理现状以及不同类型的企业及其承受能力，分类实施、逐步推进。

水资源资产管理体制包括两个层面：横向上，重点是明确不同部门的水资源资产管理职责划分；纵向上，重点是分清不同层级政府分别代表国家行使水资源所有权的权利清单和职责划分。考虑到自然资源部和水利部的水资源资产管理职责划分基本明确，此处重点分析纵向的水资源资产管理体制。

中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》明确，中央政府主要对大江大河大湖和跨境河流等直接行使所有权。我们理解，这里的“大江大河大湖和跨境河流”主要是从空间意义上使用的，自然资源部正在开展的水流自然资源所有权确权登记工作落实的就是该项任务。对于水资源资产而言，由于水资源具有流动性、不确定性等属性，应当重点从水量的角度入手，通过区域用水总量控制指标分解、江河水量分配、跨流域调水工程水量分配等合理分水方式，分清不同层级政府分别代表国家行使水资源所有权的职责边界。通过合理分水，授权地方政府代表国家享有部分水资源资产所有权人职责，其职责重点：一是在分水指标范围内，享有对取用水户进行水资源资产配置的权力；二是可通过征收水资源费（税）等方式享有部分所有权人收益；三是在服从流域水资源统一调度的前提下，负责所辖区域内河流水量调度；四是履行辖区内江河湖泊和地下水管理与保护的职责等。

产权体系是产权制度建设中的基础性和支柱性内容。目前涉及水资源资产产权的概念很多，宪法和法律有水流、水资源所有权、取水权3个概念，中央文件使用了水权、水流产权、水资源资产产权、水资源使用权、用水权等概念，在实践中还使用区域水权、区域水量、工程水权等概念。对于这些重要概念，不同的部门和单位、不同的人有不同的理解，对于研究和推进工作带来了很大的障碍。这其实也反映出水资源资产产权体系尚不成熟、尚未定型。

按照自然资源资产产权改革要求，结合水资源管理实际，需要抓紧构建有中国特色的水资源资产产权体系。其关键点有3个：

第一，坚持水资源国家所有权。水资源国家所有权是社会主义所有制决定的，也是《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国水法》所明确规定的，必须予以坚持。

第二，区分两类取水权予以不同规定。取水权是《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国水法》明确规定的一种物权类型，是直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的权利。按照取与用的特征，可分为两种，一种是“只取不用”，包括水库管理单位、灌区管理单位、自来水公司等公共供水单位的取水权，另一种是“既取又用”，包括工业企业等自备水源取用水户的取水权。从权利内容分析，前者重点是特许经营性质的权利，后者才是物权意义上的权利。

第三，引入用水权概念。党的十八届五中全会要求建立健全用水权初始分配制度，党的十九届五中全会进一步提出推进用水权市场化交易。我们认为，“用水权”一词，强调的是终端用水户的水资源使用权，其范围主要包括“既取又用”的工业企业等自备水源取用水户的取水权、灌区内用水户的用水权、使用自有水塘水库水的农村集体经济组织及其成员的用水权。按照“物权的种类和内容由法律规定”的物权法定原则，有必要在修订《中华人民共水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》时，对上述水资源资产产权种类和内容予以进一步规定。

水资源资产产权流转制度，集中体现为水权交易制度。当前和今后一段时期，需要进一步落实水利部《水权交易管理暂行办法》，有序开展区域间、取用水户间多种形式的水权交易，积极培育水权交易市场，充分发挥市场机制对优化配置资源的作用。

需要说明的是，当前的水权交易主要是区域间、取用水户间在确权后应用市场机制优化配置水资源，属于二级市场范畴。伴随着水权交易制度的推行，必然要求在初始配置和确权环节也逐步引入市场机制，通过实行水资源有偿出让，逐步构建水权交易一级市场。这是因为，一方面，水权交易制度的推行，使水资源使用权无偿取得和有偿取得两种形态并存，为了避免出现同一个地区有的工业企业需要通过市场交易有偿取得水资源使用权，而有的却可以通过向政府申请取水许可无偿取得水资源使用权的“双轨制”，维护市场公平，必然要求在初始配置和确权环节也引入市场机制，实行水资源有偿出让。目前内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区等开展水权交易的地区已经出现了这样的需求。另一方面，从培育水权交易市场上看，如果水权交易一级市场不放开，二级市场也活跃不起来。也就是说，如果向政府无偿申请取水许可和通过交易有偿取得水资源使用权两种方式同时存在，则取用水户有用水需求就都希望向政府无偿申请，而不愿通过市场进行交易，这将严重制约二级市场的发育。只有政府不再无偿配置新增水资源使用权，才会催生通过市场交易取得水资源使用权，培育和发展水权交易市场。

实行政府有偿出让水权涉及到水资源管理体制的重要变革，不能一蹴而就，也不能“一刀切”，需要根据不同地区的水资源利用和管理现状以及不同类型的企业及其承受能力，分类实施、逐步推进。