前 言
都江堰水利工程成就了水旱从人的“天府之国”，至今持续发挥着防洪、供水、生态等综合效益，为成都平原及周边丘陵山区7个地级市7273平方公里耕地和2000多万人口提供了供水保障，灌区规模位居全国首位，都江堰也是长江上游重要生态屏障和水源涵养地，堪称伟大的千年“活文物”。都江堰历经2200多年风雨，历朝历代对都江堰持续的管理是其传承千年的“法宝”，都江堰的管理制度随着时代发展几经变迁，积累了有益的经验和失败的教训，决定着都江堰的兴盛与衰败。已有文献重点对都江堰管理制度进行论述性研究，如谭徐明研究了都江堰管理历史演进，冯广宏研究了都江堰创建史，彭述明研究了都江堰管理体制改革历史，袁琳研究了古代都江堰水系管治方式对地区水系建设、维护的整体作用，《都江堰志》编著了都江堰历史管理情况，而归纳性总结都江堰2200多年以来管理制度共性特征的研究较少。当前，都江堰正进行重大管理体制机制改革，从历史管理制度汲取有益经验，多维度研究其管理制度特征，探究古堰长青、历久弥新的奥秘，对传承好、管理好、发展好都江堰具有重要意义，也为现代水利工程管理工作探寻都江堰管理“智慧”。
Part Ⅰ 都江堰水利工程基本情况 都江堰2200多年的管理实践中，遵循官堰与民堰相结合的管理模式，支渠（河流）以上一般由政府管理，故称“官堰”（本文主要讨论官堰管理制度）；支渠以下的小型水利工程多由百姓自建自管，故称“民堰”。目前，都江堰水利工程（灌区）实行统一管理和分级管理的管理体制（见图1）。根据《四川省都江堰水利工程管理条例》规定，四川省水利厅负责都江堰水利工程的统一管理，其设立的省级都江堰水利工程管理单位具体承担渠首枢纽、干渠（河）、各支渠（河）分水枢纽及跨设区的市支渠（河）等水利工程的管理维护工作，市、县水利部门负责本行政区域内有关都江堰水利工程的水事管理和支渠（河）分水枢纽以下水利工程的管理，负责组织、指导群众性的用水管理工作。
Part Ⅱ 都江堰历史管理制度特征 历史证明，有了专管机构和人员，都江堰“岁勤修、预防患”的三字经治水格言方能得到落实，才能使古堰长存。1974年，从都江堰“鱼嘴”旁的河道出土的李冰石像（见图2）上刊刻的铭文证明，早在公元168年时，已有都水椽、都水长专管都江堰。三国诸葛亮“征丁千二百人主护之”，加强了都江堰的专业管理力量。晋、唐、宋都江堰统管于县尹之下，唐代的节度使、宋代的廉访使督修都江堰。元代曾出现军队独管、军地共管都江堰的管理体制。明代设水利佥事专管都江堰。清代设水利同知专管机构。民国先后设立水利委员、水利知事、水利局专管机构。新中国成立后，先后成立了都江堰管理处、都江堰管理局、都江堰水利发展中心对灌区工程、用水等事项进行统筹管理。历史上也出现过未设专管机构造成都江堰衰败的教训。明孝宗三年（1490年）前后，都江堰未设专管机构，由朝廷派国子生督修都江堰，结果“堰务废弛”，四川巡抚都御史丘鼐上书朝廷指出国子生“其来也远，其居也暂”，奏请“专领其事”，朝廷采纳其意见“设官专领灌县都江堰”，都江堰衰败趋势才得到扭转。明末清初，社会动荡，都江堰水利工程基本无人管理，堰堤崩颓失修，灌区一片荒凉景象。 蜀地最高行政官员主导都江堰的创建。目前，社会普遍认为战国蜀守李冰于公元前256年创建都江堰，而由于对“离碓”“玉山”所在位置的理解不同，学界对李冰创建都江堰存在争议：喻权域、金永堂认为都江堰宝瓶口是古代蜀国开明氏所凿，冯广宏认为李冰创建都江堰。姑且不论都江堰创建者是谁，仅从都江堰的创建之争反映出两个重要信息：一是都江堰是岷江流域治理关键所在，对蜀地稳定、百姓安居具有极其重要的影响；二是鳖灵和李冰作为蜀地最高行政长官，直接主导了都江堰的创建。高规格行政官员主导建堰后的重大变革。汉代郡守文翁“穿湔江口，灌溉繁田千七百顷”，首次扩大了都江堰的灌面。唐代益州长史章仇兼琼“开通济堰”，开拓了都江堰丘陵灌区。宋代彭州太守梁介“修唐昌、九陇、濛阳十余堰”，百姓受灌溉之利。元代陕西按察副使李秉彝筑“铁龟”作鱼嘴，此次河工技术创新使渠首40多年无大修。明代按察司佥事施千祥“制铁牛以护石嘴”，加固鱼嘴。清代总督丁宝桢用浆砌条石代替竹笼卵石建“新工鱼嘴”，是都江堰河工技术与时俱进的变革。1978年，四川省革委副主任杨汝岱推动都江堰灌区管理体制改革，基本奠定如今都江堰灌区管理体制格局。2020年，经中央编委批准，将东风渠管理处等8个省管水管单位整合组建为四川省都江堰水利发展中心，为水利厅直属的公益二类事业单位，规格为副厅级。 历代都江堰治水者运用系统的整体观，着眼于岷江、沱江水系，实行流域化的治理和管理。李冰在创建宝瓶口之时，不仅注重渠首点上的治理，又在成都平原疏通郫江、检江引流分水。唐代高俭“附故厮引旁出，以广溉道”，大力发展末级渠系。宋、元、明等朝代对岷江、沱江流域的水利设施进行了拓展、疏浚、复修，扩大灌面。清代及以后，随着都江堰渠系不断拓展，以都江堰渠首为核心的岷江流域性质管理模式日益凸显。清雍正六年（1728年）设水利同知于灌县，民国元年（1912年）设水利委员于灌县（今都江堰市），后更名为水利知事、四川省水利局（后迁至成都，在灌县成立都江堰工程处）、都江堰流域堰务管理处。新中国成立后，对都江堰进行了大规模改造配套，灌溉面积由1949年的1880平方公里发展至7273平方公里，灌区管理体制也随之变化。1953年前，都江堰主要灌溉成都平原2000平方公里农田，川西水利局直属的都江堰管理处负责都江堰灌区管理。1953—1974年，先后修建了都江堰人民渠1—7期、东风渠1—6期，灌溉面积达到6000平方公里，每发展一个灌区就成立了相应的管理单位，先后成立了西河、官渠堰、东山管理处、黑龙滩、龙泉山、绵阳地区百里渠等6个管理处，并充实了通济堰管理处。1978年，对都江堰灌区重新划片进行管理体制改革，成立都江堰灌区管理委员会，由温江、绵阳、乐山、内江等4个行署和27个县、水利电力厅、都江堰管理局、灌区各管理处组成，是灌区的最高权力机关。 Part Ⅲ 都江堰水利工程管理制度启示 都江堰历史管理制度特征对当前都江堰水利工程（灌区）管理工作有如下启示。 都江堰水利工程跨成都、德阳、眉山等7个地级市的40县（区、市），工程管理和水资源分配协调事项难度日益增加，加之都江堰水利工程对保障成都平原经济区高质量发展和四川省生态文明建设具有基础性地位和作用，迫切需要高规格的协调机制，统筹灌区水利工8程和水资源管理。借鉴历史上高规格的行政官员主导都江堰的重大变革、引领跨越发展的经验，建议建立都江堰灌区联席协调机制，由省级领导担任召集人，水利厅及相关直属单位、相关厅（委）、灌区地市级行政领导为成员，对都江堰灌区重大事项进行研究协调。 都江堰灌区覆盖岷江中游、沱江上游流域，天然河道与人工渠道纵横交织，从都江堰管理历史和发展需求，并参考广东东江、新疆塔里木河、甘肃勒河流等流域管理实践经验，建议都江堰灌区在一体化改革基础上，逐步实行流域化管理，成立具有行政职能的流域管理机构（流域委员会），负责灌区（或岷江流域）的水工程和水资源统一管理，发挥工程整体效益。 传承都江堰标准化管理历史经验，梳理、提炼共识性的灌区管理方式方法，全面加强工程、供水、安全、财务等标准化规范化管理工作。与时俱进，借助现代化的科技管理手段，加快计量、闸控、水调中心等建设，完善水情、墒情、气象等采集设施设备，引入云计算、物联网、无人机等现代化新技术，建设集全灌区水利信息采集、远程监测、设备控制、优化调度、全业务管理为一体的智慧灌区，全面提升管理水平和服务能力。
Part Ⅳ 结论 持续性的专管机构维护、高规格的行政官员主导、流域性质的系统治理、标准化的管理方式等4项制度特征是都江堰传承千年、历久弥新的重要管理“法宝”，值得现代水利工程管理参考借鉴，建议当前都江堰水利工程管理应延续高规格的行政官员主导、成立流域性质的管理机构、全面提升标准化管理水平，促进都江堰水利工程效益更好发挥。
来源：水利发展研究 2021.11
