今年的全国人大常委会工作报告显示，根据年度立法工作计划，2022年预安排审议40件法律案，其中包括制定黄河保护法。
这个消息对于全国人大代表、中国科学院西北生态环境资源研究院研究员王涛来说，虽在意料之中，但听到后仍然“很激动、很受鼓舞”。从事沙漠环境和沙漠化过程及其防治研究近40年，王涛始终关注“风沙入黄、水沙不平衡”现象，并于2019年3月提交《关于提请将“黄河保护法”纳入国家立法规划的建议》。
2021年12月20日，黄河保护法草案首次提请十三届全国人大常委会第三十二次会议审议。这是继长江保护法后，我国立法保护“母亲河”的又一座丰碑，在黄河治理历史上意义重大而深远。
在今年的全国人大会议上，部分代表继续为“共同抓好大保护、协同推进大治理”谈思路、明举措，推动加大黄河流域生态保护和环境综合治理力度，促进流域生态环境质量持续改善。
法治思维方式推进黄河保护治理
黄河发源于青藏高原巴颜喀拉山北麓，呈“几”字形流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东9省区，全长约5464公里，是我国第二长河。黄河宁，天下平。推进黄河流域生态保护和高质量发展，必须依靠制度、依靠法治。2021年10月，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，将黄河流域生态保护和高质量发展上升到重大国家战略的高度。2021年12月20日，黄河保护法草案首次提请全国人大常委会会议审议。草案严格落实“重在保护、要在治理”要求，围绕生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、黄河文化保护传承弘扬等规定相应制度措施。今年，全国人大常委会还将继续审议黄河保护法草案，黄河流域有法可依的时代或将到来。“以法治思维和法治方式推进黄河保护治理，意义重大。”王涛近日接受《法治日报》记者采访时说。曾经，他在黄河两岸进行沙漠环境和沙漠化研究时，常常听到当地老百姓哀叹“黄河治不好了”；如今，他想告诉他们——法治清流注入黄河后，黄河流域高质量发展未来可期。同样对未来充满信心的还有全国人大代表、陕西师范大学西北历史环境与经济社会发展研究院副院长方兰。从事黄河流域水资源管理研究数十年的她，对于如何“共同抓好大保护、协同推进大治理”有更深、更远的思考。在她看来，水、能源和粮食作为维持社会稳定发展的生存资源，存在相互关联、相互依存、相互制约的纽带关系，任意基于单一资源的战略都将产生严重的不可预期的后果。“黄河流域水资源总量占全国水资源总量的2.6%，但该流域的煤炭、石油、天然气等占全国能源总量的50%以上，粮食产量占全国粮食总产量的1/3以上，非常有限的水资源却支撑了我国的能源安全和粮食安全，经济发展与生态保护‘争水’现象十分突出。”方兰说。如何加强黄河流域“水-能源-粮食”纽带关系协同发展？她从多个维度提出建议：首先，要提高黄河流域“水-能源-粮食”纽带系统自然灾害抵御能力。增加对该系统应对自然灾害的科研投入，全面剖析黄河流域地区自然灾害的致灾因子、孕灾环境和承灾功能。针对该流域水旱灾害频发问题，尽可能利用黄河干支流水利枢纽功能，实现黄河流域水沙平衡，加快引水补水工程建设，提高水沙调控效率。加快黄河流域新型基础设施建设，不断完善面向主要产业链的人工智能平台等建设，做好沿黄城市的“东数西算”数字枢纽建设。其次，要增强黄河流域“水-能源-粮食”纽带系统生态承载能力。通过提高国土绿化程度、加强生态廊道建设，增加森林覆盖率；积极探索该流域生态产品价值实现机制等举措，增强环境自愈能力，提升整体效益。“环境风险预警与防控能力也要增强，保障黄河流域地区粮食安全、能源水资源安全以及‘水-能源-粮食’纽带协同安全。”方兰说，要加快建立黄河流域地区城市群、都市圈“水-能源-粮食”纽带协同安全网络，推动政府运用跨区域政策共同应对安全风险预警、“水-能源-粮食”资源管理、产业空间分布等，为化解人与自然矛盾、缓解“水-能源-粮食”纽带系统潜在风险提供新范式。此外，她在调研中还发现，黄河流域“水-能源-粮食”纽带系统的综合生产能力和市场竞争能力不能忽视。建议实施农业节水和工业节能并举，提升现代工农业发展水平，打造广泛联结、紧密互动、深度融合的现代化产业链条。建立上下游横向生态补偿机制
在提及“增强黄河流域‘水-能源-粮食’纽带系统生态承载能力”这一举措时，方兰再三指出“探索生态产品价值实现机制”的重要性和迫切性。“希望实现黄河流域公共产品价值的市场化。比如三北防护林及众多生态公益林，它们属于公共生态产品，而这些产品是守护祖国的生态屏障，只有建立长效机制，发挥激励效应，才能把这一片绿变得更加从容、更加长久。”方兰说。她认为，生态产品价值实现机制起着至关重要的作用，通过这种机制将绿水青山变成金山银山，为当地居民提供更多的经济激励，推动他们更好地保护绿水青山。“这是黄河流域目前在生态产品价值实现机制方面可能需要做的一些突破，可以选取部分单位进行试点。”方兰的这些想法与王涛不谋而合。在接受记者采访时，王涛反复强调一个概念——生态补偿。“上游地区只要保证流域出界断面水质达标或改善，下游地区就应该对上游地区进行补偿，因为上游地区做了相应的生态建设工程，比如封山育林、水源涵养等工作，是有付出的；反之，上游地区应该给下游地区补偿。”据了解，甘肃省按照“试点先行、分步推进”原则，于2017年至2018年开展了“渭河干流定西-天水段”流域生态补偿试点；又于2020年建立了为期3年的黑河石羊河流域生态补偿试点，支持省内3市7县区开展上下游横向生态保护补偿工作。在省际方面，2021年，甘肃省与四川省签订《黄河流域（四川—甘肃段）横向生态补偿协议》。在王涛看来，甘肃省采取的这些举措，可以发挥以点带面的示范作用，为进一步落实地方水污染防治责任、改善流域水环境质量、持续推进全省流域生态补偿工作积累了经验。但仍然存在一些问题和困境，比如缺乏统一补偿标准；缺乏约束性要求；缺乏资金支持；多元化、市场化生态补偿进展缓慢等。因此，他建议从国家层面完善黄河流域横向生态补偿工作顶层设计，健全政策和法规支撑体系，出台流域上下游横向生态补偿的约束性法律法规，明确下游受益地区向上游补偿的义务和责任，完善工作考核奖惩机制，加强对多元化、市场化生态补偿的规范和指导。此外要畅通资金渠道，由中央财政设立流域上下游横向生态补偿专项资金，用于开展生态补偿试点工作。与此同时，统筹省级资金引导，撬动社会资本参与，实现生态补偿机制的核心目标。“要把黄河流域作为一个整体来对待，而不是只考虑各自家门口的利益，这样才能实现系统治理、源头治理，扎实推进黄河流域高质量发展，让黄河成为造福人民的幸福河。”王涛说。
来源：法治日报
记者：文丽娟
