前 言
Part Ⅰ 蓄滞洪区现状及补偿政策 根据《中华人民共和国防洪法》有关条款，蓄滞洪区是指包括分洪口在内的河堤背水面以外临时贮存洪水的低洼地区及湖泊等。为保防洪大局安全，20世纪50年代以来，我国先后建成一批蓄滞洪区，并就其运用损失出台了系列补偿政策。
Part Ⅱ 蓄滞洪区常态化补偿机制研究的必要性 蓄滞洪区是保障重点地区防洪安全、减轻洪涝灾害的有效措施，在历次防洪抗洪的关键时刻，发挥了削减洪峰、蓄滞超额洪水的重要作用，为流域防洪减灾作出了巨大贡献。随着水库数量逐年增加，部分流域洪水调蓄功能由中下游平原洼地延至上游库区，一些蓄滞洪区的运用概率已大大降低，如长江三峡水利枢纽建成后，荆江分洪区的运用概率降至100年一遇。但同时，考虑到我国主要江河流域面积大、汛期持续时间长、水库离重点保护区的距离较远，单纯依靠水库防洪具有很大的不确定性；若前期降雨经水库拦洪后，再遇高强度降雨，也难免出现紧急泄洪的情况。由此来看，蓄滞洪区作为防洪体系中的重要部分，将会长期存在并发挥作用。从维护蓄滞洪区社会安全稳定，进而确保其在必要时可顺利启用，帮助提升国家水安全保障能力的角度出发，研究蓄滞洪区常态化补偿机制十分必要。 因蓄滞洪区运用概率的大幅降低，在大部分年份未开启运用已成为多数蓄滞洪区的常态。但根据现行《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》等相关法规制度，蓄滞洪区在未启用年份不会得到补偿，建成后未启用的蓄滞洪区更是未曾得到过补偿。这些蓄滞洪区“舍小家、保大家”，为保流域区域防洪安全大局作出的持续性重大贡献和牺牲没有得到应有的体现。为解决发展不平衡不充分问题、践行“发展成果由人民共享”，从促进社会公平正义的角度出发，聚焦蓄滞洪区未运用年份及建设后未启用蓄滞洪区，建立稳定长效的“输血”机制，创新“造血型”产业补偿模式，开展蓄滞洪区常态化补偿机制研究十分必要。 水利高质量发展是贯彻新发展理念，践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，坚持以人民为中心的发展，在确保安全和公平的前提下，更加注重提供高标准的水利服务，更加注重制度建设和法制保障。通过开展蓄滞洪区常态化补偿机制研究，从“有没有补偿”转向“更公平补偿”，把人民群众是否满意作为衡量标准，满足水利高质量发展更高标准的需求；通过开展蓄滞洪区常态化补偿机制研究，填补现行法规政策中关于建成后尚未启用蓄滞洪区以及蓄滞洪区未运用年份补偿的空白，满足水利高质量发展更重法治的需求。 Part Ⅲ 完善蓄滞洪区常态化补偿机制的实施路径 蓄滞洪区补偿机制研究要依照现行法律法规，结合蓄滞洪区实际情况积极争取多方支持，创新思路，坚持公平、公正、公开、科学性、协商性、补偿方式多样化以及公众参与的基本原则，平衡防洪保安与经济社会发展，以及防洪风险区与受益区之间的关系，构建具备“造血”功能的蓄滞洪区常态化补偿机制。 蓄滞洪区补偿实际上也是社会财富再分配、再分布的过程，由中央政府和受益地区将部分财富补偿给受损的蓄滞洪区，其根本目标是要改善蓄滞洪区群众生产条件，提高蓄滞洪区群众生活水平，增强蓄滞洪区的经济发展能力和实力。围绕该目标，实施蓄滞洪区常态化补偿要以不妨碍防洪效能发挥为基本前提，以问题为“透视镜”，创新蓄滞洪区补偿路径，既要“输血”，更要“造血”，增强蓄滞洪区群众的获得感和认同感，缩小地区间的差距，促进区域间协调发展，共享社会发展成果。 制定精准可行的蓄滞洪区常态化补偿机制，必须要以明确清晰的补偿范围、主客体等各项要素为前提。具体来看，补偿范围应包括针对丧失发展机会进行的常态化补偿以及因启用蓄滞洪区造成水毁损失进行的运用后补偿两大部分；补偿主体指有补偿能力和行为能力，负有蓄滞洪区补偿职责或义务，且依照法律规定、行政义务或合同约定应当向他人提供补偿费用、技术、物质甚至劳动服务的政府机构、社会组织和个人；补偿客体即蓄滞洪区补偿的接受者，包括蓄滞洪区内为防洪保安作出贡献和牺牲的政府、企业及居民等。 目前，蓄滞洪区运用后补偿的工作机制已较为完善，如澧南垸、蒙洼、泥河洼等蓄滞洪区，均在启用后及时成立补偿工作领导小组，制定补偿方案，科学核定损失，严格资金发放，取得了不少有益的经验。针对建成后启用概率较小蓄滞洪区，完善其在未运用年份的常态化补偿机制也很重要。建议成立由省级政府牵头的蓄滞洪区常态化补偿工作委员会，成员涵盖发改、财政、水利、生态环境、自然资源、农业等相关部门，以及自然科学和社会科学专家、社会公众代表等。委员会要结合蓄滞洪区补偿的实际需求，分解目标任务、细化工作方案、明确责任分工，职能主要包括： 1、统一规划蓄滞洪区补偿工作。制定补偿政策、补偿方案和实施办法，提出年度补偿计划，确定年度补偿规模，确定蓄滞洪区内县级政府用于公共基础设施建设或公共服务的补偿资金拨付额度与用途。居民及企业补偿资金的发放由所在地县级人民政府具体负责。 2、统筹援助帮扶政策。沟通国家部委，申请对口支援、脱贫攻坚、城镇低保、外迁优惠等政策帮扶；争取生态补偿中央补助、增加地方税收留存、减少水资源费上交、减免中央项目配套等资金支持；寻求国家级高新、绿色技术产业、国际援助、中小河流治理、高标准农田建设等项目倾斜。 3、实施智力补偿。开展有针对性的教育培训，如面向区内企业升级改造以及农村集体农产品公司、家庭农场等新兴农业发展主体开展运行管理、市场营销等管理技能培训；申请中央财政就业补助资金，为蓄滞洪区内下岗职工和新增劳动力开展就业及技能培训等。 4、规范补偿资金发放。协调补偿区域间矛盾，接受公众的监督，并对以往年度补偿中存在的问题和取得的效果作出系统评估。 蓄滞洪区多位于贫困地区，靠救济式、输血式的补偿，只能救一时之需，难以从根本上改变蓄滞洪区的贫困面貌，将蓄滞洪区的补偿与扶贫有机结合起来，建立开发式、造血式的长效补偿机制才能促进蓄滞洪区长远发展。如，利用税收减免、奖励资金、资源支持等优惠政策吸引发达地区的大型国有商业集团在蓄滞洪区内开展农业产业园等轻资产投资建设，带动区内贫困人口就业；避开蓄滞洪区产业发展限制，在区外设立高新技术园区，与异地设园地方政府通过合作开发协议等方式，实现蓄滞洪区优势产业异地辐射或产业链配套，创新成果异地转换；在对口帮扶框架下建立农产品定向采购制度，为蓄滞洪区农产品开辟特殊通道和政策性支持，实现蓄滞洪区农产品的低成本高效率消化。
Part Ⅳ 政策建议 针对多年未启用蓄滞洪区开展专题研究，分析未启用原因，探索调整缩小蓄滞洪区范围、降低区域防洪功能或销号的可能性。条件具备时，向流域管理机构、水利部及国务院提出相关建议，从根本上打破因蓄滞洪区定位限制，对区内经济社会发展造成的制约。
来源：水利发展研究 2022.01
