前 言
Part Ⅰ 国家水网提出的背景 2015年1月习近平总书记在云南视察时要求着力推进路网、航空网、能源保障网、水网、互联网等基础设施网络建设，形成有效支撑云南发展、更好服务国家战略的综合基础设施体系，这是总书记首次提出构建水网。云南省水资源时空分布不均，工程性缺水问题显著，水网作为五大基础设施网络体系之一，是经济社会发展的重要支撑，亦是稳增长、利当前、促长远的强劲动力，建设水网是区域发展战略性、基础性、全局性的重大工作。 不仅是云南省，我国整体上经济社会发展布局与水资源承载力不匹配，水资源超载区或临界超载区面积约占全国国土面积的53%，资源性、工程性、水质性缺水问题在不同地区不同程度存在，水资源供需失衡已成为区域协调发展的重大制约。党的十九大报告在部署建设现代化经济体系中，把水网摆在九大基础设施网络建设之首，纳入深化供给侧结构性改革的重要领域。加快健全完善水网，不断提升水利供给保障水平和质量，是新发展阶段深化供给侧结构性改革的内在要求和迫切需要，对推动经济社会持续健康发展特别是当前稳投资、保就业、促增长具有重要意义。 《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）和党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）中，都明确提出实施国家水网等重大工程。与国家重大战略实施的要求相比，水利还存在薄弱环节和明显制约，中西部地区和广大农村地区的水利基础设施相对落后，流域间或区域间水资源保障能力极不平衡，对国民经济建设与社会发展形成制约。通过构建国家水网提高水资源供给的质量、效率和水平，增强水资源要素与其他经济要素的适配性，为增强供给体系的韧性提供有力支撑，为国家相关重大战略顺利实施提供有力保障。
Part Ⅱ 水网与其他基础设施网络的关系 基础设施建设是国民经济基础性、先导性、战略性、引领性产业。建设结构优化、集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系具有重大意义，不仅有利于促进经济增长、拉动投资、扩大内需、产业升级、形成新动能，也有利于提升公共服务水平、增加就业、增强社会可持续发展力，更是关乎我国现代化进程与强国建设。 水网与交通运输网、能源网和通信网并列为影响现代社会人类生活的四大基础设施网络。交通运输方面，我国形成了以“五纵五横”综合运输大通道为主骨架的综合交通网，包含“四纵四横”为主骨架的高铁网络，以及“首都连接省会、省会彼此相通，连接主要地市、覆盖重要县市”的国家高速公路网络，使得西部地区不再遥远，中部地区不再闭塞，改变着中国经济版图。能源方面，形成了“四大油气战略通道”油气管网格局、区域性成品油管网和国内天然气骨干管网系统；国家电网形成了以特高压为骨干网架、各级电网协调发展的坚强智能电网，成为全球并网装机规模最大、电压等级最高、资源配置能力最强、安全水平最好的特大型电网。通信方面，全国接入网络基本实现光纤化，光缆线路总长度稳居世界第一，全国光网城市全面建成，移动通信网络覆盖水平在全球领先，5G网络建设已全面启动。与国家其他基础设施网络建设相比，水网建设任重道远。 一是系统化不够强，水网与其他基础设施尚未形成统一规划，空间不平衡明显，中西部地区、农村地区和边远地区基础设施的可获得性和服务公平性有待加强； 二是空间格局连通性不强，表现在水网还没有覆盖成面，还停留在一个流域、一个区域甚至更小单元的治水用水方式； 三是管理技术手段落后，水资源技术性社会基础设施也是国家社会性基础设施网络中的重要组成部分，但目前还存在物理水网建设规划的系统性与科学性亟待提高、水信息化的碎片化和孤岛效应问题突出、水利设施调度与管理的自动化和智慧化程度不高等问题。 四是保证率不高，水网和电网都是重要的保障性社会公共基础设施，但水网的保证率远低于电网保证率。 Part Ⅲ 从理论和实践上看，水网应该是什么样 水网，顾名思义是水资源的运载工具，构建国家水网归根到底是解决水资源分布不均的问题。国家水网由天然的江河湖泊和人工的引水供水连通工程组成，自然河湖水系形成了全国水网的空间布局基础，蓄引提调连通工程构成水流时空再调节的人工渠系网络，自然水系和人工渠系共同组成全国水网格局，通过水网及时将一方之“余”调剂给他地之“缺”，以提高水资源的调蓄能力。我国已规划实施的南水北调东线、中线和规划中的西线工程沟通了长江、淮河、黄河、海河四大流域，初步形成了“四横三纵”的国家水网主骨架以及水资源南北调配、东西互济的配置格局。但是，目前水网体系建设效果与新时期治水思路，特别是与“空间均衡”要求的差距还很大。 一是我国水网体系不完善，经济社会发展用水需求与国家水网供给能力不平衡，水资源供需矛盾突出； 二是我国水网格局尚未满足空间均衡要求，水资源开发利用强度与水资源水环境承载能力不平衡，水资源超载矛盾突出； 三是水网布局主要集中在中东部和城镇地区，水网设施的区域布局和城乡布局均不平衡，区域和城乡水利公共服务水平差距矛盾突出。 构建国家水网，是推进水利高质量发展的重要载体，是水治理体系与治理能力现代化的集成性抓手，是与其他基础设施网络均衡发展的必然要求。国家水网应在节水优先的前提下，以资源环境承载能力为约束，以保障经济社会合理用水需求和生态环境健康稳定为目标，实现多元供给、网络联通、调度自如、保障有力的全国水网体系。多元供给是源头，利用区域内水资源、跨区域流域调水及非常规水源建立多元化水资源供给体系；网络连通是布局，以自然河湖水系为基础、蓄引提调连通工程为框架，实现覆盖城乡、布局合理、生态良好，引排得当、循环通畅、蓄泄兼筹、丰枯调剂等目标；调度自如是过程，推进国家水网智能化控制和调度体系建设，进行多目标优化、全过程管理、全时段调度，使综合效益最大；保障有力是目标，水网是保障性社会公共基础设施，构建国家水网，最终即提升水安全保障能力。特别是随着5G时代到来，互联网正由人的互联升级为万物互联，国家水网建设应紧跟时代步伐，积极融入新的发展模式，与新一轮科技革命和产业革命相结合，通过智能化实现水利行业转型升级，系统推进水治理体系与能力现代化。
Part Ⅳ 水网建设与水资源配置、水系连通的关系 水资源是经济社会发展的基础性、先导性、控制性要素，水的承载空间决定了经济社会的发展空间。我国人多水少，水资源时空分布不均、与生产力布局不相匹配，破解水资源配置与经济社会发展需求不相适应的矛盾，是新阶段我国发展面临的重大战略问题。依据社会主义市场经济的法律、行政、经济和技术手段，正确处理水资源天然分布与经济社会发展格局之间的关系，为国家实施可持续发展战略积极创造有利的水资源条件，是水资源合理配置的基本内涵。由于水资源数量和质量在时间与空间上具有天然的差异，水资源合理配置是一个长期的、动态的过程，将随着经济发展和社会进步而不断调整优化。在目前的水资源分配中，还难以根据实时水情条件和用水需求信息作出调整，且由于管理层目标不同，实际操作中较多强调公平性、可操作性和可检验性，使得水资源分配的优化性能不足。国家水网较之传统区域性相对封闭的水资源系统呈现出多水源、多用户、多目标等特点，引水、供水、排水更加开放，打破了过去一个流域、一座水库、一条河道、一个灌区的单一治水方式，通过水系联网让水在“网”上流动起来，有效支撑保障国家战略实施，保证水资源在时间上的调度、空间上的调配、行业间的调节，全面提高供水保证率和用水效率，为实现水资源的优化配置提供了有力的“硬件”基础。同时，若没有与之相匹配的“软件”，优化配置仍难以落到实处。按照社会主义市场经济要求，要更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，在实施国家水网工程的同时应加快水权与水价改革，构筑新的水价形成机制，尽快建立并逐步规范水市场。建立符合市场经济要求的新的管理体制，才能“软硬并施”，真正实现水资源的优化配置。 水系连通的提出源于我国水利基础设施亟待改善的深刻社会背景，2011年中央一号文件指出，要“完善优化水资源战略配置格局，在保护生态前提下，尽快建设一批骨干水源工程和河湖水系连通工程，提高水资源调控水平和供水保障能力”。水系连通指在自然和人工形成的江河湖库水系基础上，维系、重塑或新建满足一定功能目标的水流连接通道，核心是物理连接，主要目的是保障河湖的流动性和连通性。构建国家水网是建设水系连通工程的全面深化和提升，目标更加明确，工程更加复杂，意义更加深远。从出发点上讲，构建国家水网是解决发展不平衡不充分的问题，提升国家水安全保障能力，在考虑水资源承载力与经济社会布局的匹配性基础上，谋划重大跨流域、跨区域输配水通道和江河湖库连通通道，这与单纯的水系连通相较而言更以需求为导向；从实施上讲，国家水网建设包括了更多的举措，不仅是连通，还要增加蓄水工程以增强水资源调蓄能力；更重要的是，国家水网要加强传统水利设施智能化升级改造，谋划推进国家水网智能化控制和调度体系建设，通过信息技术的加持，让国家水网建设运行管理更加智能高效，这是国家水网的重要发展方向。
Part Ⅴ 水网与已有水利工程体系的关系 目前我国已建成各类水库约10万座，总库容达到约9000亿立方米，水闸10万多座、泵站9.5万处，已建各类引调水工程120多项，形成年调水规模约640亿立方米，随着南水北调东中线一期等引调水工程相继建设，提高了北方缺水地区水资源承载力。城乡供水安全保障能力持续提升，县城及以上行政区基本具备稳定供水水源，应急备用水源体系加快建设。总体来看，我国初步形成了“四横三纵”的国家水网框架以及水资源南北调配、东西互济的配置格局。但与总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”要求，以及与人民日益增长的美好生活向往对水治理体系和治理能力现代化的需求相比，现有水利工程体系仍有较大的差距，国家水网建设要着重解决以下三个方面问题： 一是在基础格局方面，着重解决总体规模仍然不足、国家与流域水网体系架构尚未完全确定、水网布局与经济社会发展不均衡、城乡覆盖不均衡等问题； 二是在调控方面，着重解决水资源时空配置能力不足问题，充分发挥云计算、大数据、物联网、移动互联、人工智能、区块链等新一代信息技术的作用，力争实现多目标优化、全过程管理、全时段调度； 三是在供水保障方面，解决供水可靠性差、保障程度不高，以及结构性、区域性、水质性缺水问题。
Part Ⅵ 水网与防洪减灾、水系治理的关系 经过长期不懈努力，我国防洪能力已升级至较安全水平，河湖保护治理能力不断提高，对标对表“三新一高”的战略要求，仍存在不少短板和薄弱环节。 一是中小河流洪水、水库病险、山洪灾害等突出薄弱环节，城市内涝、台风灾害等极易造成严重损失。 二是长期以来，我国一些地区经济社会用水超过水资源承载能力，导致水质污染、河道断流、地下水超采等生态问题。 《纲要》中，“防洪减灾”与“重大引调水”“供水灌溉”并列为国家水网骨干工程的三大组成部分。根据《纲要》，建设国家水网骨干工程的首要目标是坚持节水优先，完善水资源配置体系，建设水资源配置骨干项目，加强重点水源和城市应急备用水源工程建设，同时兼顾防洪减灾、水系治理要求。一方面是实施防洪提升工程，解决防汛薄弱环节，加快防洪控制性枢纽工程建设和中小河流治理、病险水库除险加固，全面推进堤防和蓄滞洪区建设；另一方面是加强水源涵养区保护修复，加大重点河湖保护和综合治理力度，恢复水清岸绿的水生态体系。围绕国家水网工程，需要把完善水资源配置体系作为首要目标，统筹考虑水安全风险防控和水生态环境保护，全面提升水安全保障能力，建设造福人民的幸福河湖，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实支撑。
Part Ⅶ 水网与水利高质量发展的关系 推进新阶段水利高质量发展，必须立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，全面落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，加快完善流域防洪减灾体系、水资源调配体系、河湖生态保护治理体系，大力推进智慧水利系统建设，切实强化体制机制法治管理，全面提升水资源优化配置和水旱灾害防御能力，提高水资源集约安全利用水平。 国家水网工程将成为推进水利高质量发展的基础支撑。国家水网工程通过水网通达保障城乡供水安全，通过蓄泄滞排保障防洪排涝安全，通过维持自然河湖水网的完整性保护河湖生态健康，从而推动实现水资源供给能力与现代化国家经济社会发展水平相匹配、防灾减灾能力与现代化国家灾害承受能力相匹配、水生态环境与现代化国家人民美好生活需求相匹配，为全面建设社会主义现代化国家提供有力支撑和保障。 一是通过完善水资源配置体系，建设水资源配置骨干项目，加强重点水源和城市应急备用水源工程建设，进一步提升水资源供给的保障标准、保障能力、保障质量，让人民群众有更多、更直接、更实在的获得感、幸福感、安全感，这是水利高质量发展的根本目的。 二是通过实施防洪提升工程，解决防汛薄弱环节，加快防洪控制性枢纽工程建设和中小河流治理、病险水库除险加固，全面推进堤防和蓄滞洪区建设，从被动应对水安全事件转向主动防控水安全风险，全面提升水安全保障能力，让人民群众生命财产和城乡居民饮用水安全有保障，让国家现代化建设不受洪涝、干旱、水生态灾害的严重干扰，这是水利高质量发展的守护底线。 三是通过加强水源涵养区保护修复，加大重点河湖保护和综合治理力度，恢复水清岸绿的水生态体系，提升水生态系统质量和稳定性，这是水利高质量发展的控制红线。 通过建设国家水网工程，实现多元供给、网络联通、调度自如、保障有力的全国水网体系，推动水利高质量发展，为国家供水安全、防洪安全、粮食安全、生态安全提供坚强保障，从而更加有力的支撑国家区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略和全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化、推进新型城镇化等协调发展，全力推进经济内循环。
来源：参阅报告 总第765期
